《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）和《山东省政府信息公开办法》（以下简称《公开办法》）施行以来，行政机关通过主动公开以及依申请公开政府信息，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。但在具体工作中，有的行政机关对政府信息的定义、是否应当公开、应当由谁公开、是否涉及国家秘密和商业秘密等把握不准，导致因信息公开答复不规范被提起行政复议诉讼案件数量逐年攀升。对此，我市对近年来的基层政府信息依申请公开答复情况进行了总结和思考，提出“三个判断”、“两个界定”、“一个原则”的工作建议，以期达到进一步规范基层政府信息依申请公开答复工作的目的。

　　一、三个判断

　　（一）判断是否属于政府信息

　　是否属于政府信息系是否公开的前提条件。根据《公开条例》和《公开办法》第二条的规定，政府信息具有以下特点：信息拥有的主体是行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织；信息产生的过程在行政机关履行职责过程中；信息产生的方式既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企事业单位等组织以及个人处获取的；信息存在的形式是以纸质、电磁介质以及其他载体形式予以记录、保存的。

　　虽然政府信息定义明确，但仍有少数行政机关对是否属于政府信息判断错误。例如在作出的主体上，街道办事处是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》授权履行行政职责的政府派出机关，应当属于政府信息的答复主体，但实践中某街道办事处以其作为政府派出机关所作的信息不属于政府信息为由予以答复，不符合法律规定。

　　（二）判断政府信息是否存在

　　行政机关经审查认定申请人申请公开的信息属于政府信息后，首先应判断是否属于本机关的职权范围，申请公开的内容如果与行政管理和执法相关，但与本机关的职责范围无关，行政机关应作出非本机关公开职责的答复。对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。其次应进一步审查该信息是否存在。如申请的政府信息确实不存在，行政机关不能简单地答复信息不存在，而应提供其进行过检索的证据或对信息不存在进行合理说明。例如，根据政府关于房屋征收与补偿的相关规定，镇政府是辖区内拆迁工作的具体实施单位，对被拆迁人发放补偿款是拆迁工作中的一项重要内容，镇政府称未制作或者获取被拆迁人补偿款发放等拆迁补偿信息，且未作出合理说明和提供必要的检索证据，应当认定未履行政府信息公开职责。

　　（三）判断政府信息是否应该公开

　　政府信息公开坚持“公开为原则，不公开为例外”的原则，判断政府信息应否公开，主要从以下方面进行审查：   

　　1.是否系主动公开、重点公开信息。《信息公开条例》第九条明确了政府信息主动公开的四项基本要求；第十条、第十一条规定了县级以上人民政府及其部门应当重点主动公开的十五类政府信息；第十二条规定了乡（镇）人民政府应当重点主动公开的八类政府信息。对于应该主动公开、重点公开的信息，社会公众均可以申请公开，对于已主动公开的政府信息，行政机关在公开过程中应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，并确保申请人按照告知的途径和渠道能够查找到相关信息。

　　2.是否系依申请公开信息。《信息公开条例》第十三条规定：公民、法人或者其他组织在自身有生产、生活、科研等特殊需要（以下简称“三需要”）情况下可以申请获取政府信息。最高法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项规定：原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，应当判决驳回原告的诉讼请求。可见，申请人对于“三需要”只有合理说明的义务，无需提供证据证明。“三需要”是内涵与外延均不特定的法律概念，涵盖范围极为广泛，不应作限缩理解，不能将“三需要”作为公民提起政府信息公开的法定申请条件。

　　3.是否涉及“三安全一稳定”或是“二秘密、一隐私”。《信息公开条例》第八条、第十四条第（四）款对涉及“三安全一稳定”或是“二秘密、一隐私”的政府信息公开进行了明确规定。以下两种情形属于不公开的例外情形：一是经权利人同意公开；二是不公开可能对公共利益造成重大影响。

　　实践中，行政机关要特别注意对商业秘密的认定。虽然《反不正当竞争法》对商业秘密有所界定，但实践中很难把握。如，2017年某公民向我市政府申请公开某公司股份制改造相关信息，市政府向该公司书面征求了意见，该公司以相关信息涉及到公司的商业秘密为由拒绝公开。但经调查，该公司改制过程中曾经在公司公开栏上公示过相关信息，因此，以商业秘密为由拒绝公开是没有依据的。

　　二、两个界定

　　（一）过程性信息的界定

　　根据国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，过程性信息主要有以下两种情形：一是行政行为尚未完成，正在进行的信息。由于行政机关未最终作出行政行为，政府信息公开的时机尚未成熟，不应公开。二是作出行政行为过程中形成的决策性研究、讨论的信息。为了保护行政机关内部决策的民主性，鼓励内部充分发表意见，应当将这类信息作为过程性信息不予公开。

　　实践中，个别行政机关对过程性信息的理解和界定存在偏差。如在行政行为已完成的情况下，对履行相关职责过程中形成的整改通知、监督巡查记录等材料作为过程性信息不予公开，则不当扩大了过程性信息的范围。

　　（二）申请内容不明确的界定

　　《信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。通常适用于以下四种情形：1.在申请中使用“相关”、“所有”、“全部”、“不限于”、“包括”等概括性用词，致使申请内容指向不明的。2.在申请中出现两个以上政府信息公开主体（联合发文的除外），致使受理政府信息公开申请的行政机关难以操作的。3.在申请中出现两个以上政府信息公开事项，致使指向难以确认的。4.要求行政机关就某一政策、法律规定或者事实进行指导、解释或作指引等具有咨询性质，致使申请内容性质难以明确的。

　　实践中，如果申请内容确实模糊、难以确定，行政机关告知更改、补充的行为应认定为答复程序中的过程行为，未对申请人的权利产生实际影响，人民法院将不予审理或者驳回申请人对该告知行为的起诉。

　　如果根据申请人对申请内容的描述，足以让行政机关知道其所要申请的政府信息指向时，行政机关不得以申请人申请内容不明确要求其补充申请。如公民向行政机关申请某特定地块的“建设项目批准文件”时，其申请指向内容特定，明确。由于申请人在没有见到相关文件之前不可能对文件有具体、详细的认知，行政机关苛求申请人明确申请公开的政府信息的文件名称、文号或者其他特征描写，实为拒绝履行政府信息公开答复义务。

　　三、一个原则

　　国办发〔2010〕5 号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，“在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”。据此，“一事一申请”原则的适用，应当以申请项目繁多，难以辨别，难以区分处理等情况为前提。

　　实践中，一些行政机关不加辨别、机械适用“一事一申请”原则，不仅增加申请人的负担，也对行政资源造成不必要的浪费。如申请人在申请中要求公开土地利用总体规划和宅基地使用审核情况，虽然确属两项不同内容，但两项内容明确且独立，并无含混不清、无法辨别的情形，行政机关在此情形下仍要求申请人按照“一事一申请”原则分别提出申请，属于适用法律不当。