部门解读｜《山东省人民政府关于贯彻国发[2014]25号文件进一步推进户籍制度改革的意见》

打印 来源：山东省公安厅 时间：2014-11-29

　　11月19日，省政府印发《关于贯彻国发[2014]25号文件进一步推进户籍制度改革的意见》(鲁政发【2014】18号，以下简称《意见》)，标志着我省进一步推进户籍制度改革进入全面实施阶段。为更好地贯彻实施《意见》，特作以下解读。

　　一、《意见》起草背景。省委、省政府高度重视户籍制度改革，各项工作起步早、行动快，户籍制度改革走在全国前列。2004年，我省取消农业、非农业户口性质划分，统一了城乡户口登记制度；2012年，全省实施居住证制度，充分保障流动人口合法权益。党的十八大和十八届三中全会明确提出：“要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。今年《政府工作报告》和全省城镇化工作会议对深化户籍制度改革提出了具体要求。截至2013年底，全省常住人口城镇化率为53.75%，户籍人口城镇化率为42.97%，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率仍相差10.8个百分点，表明还有相当数量居住生活在城镇的农业转移人口处于“半市民化”状态，与建设“以人为核心”的新型城镇化不相适应，与经济文化强省的地位不相符合，仍需进一步推进户籍制度改革。

　　二、《意见》指导思想。《意见》以贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和党的十八大精神为指导，主动适应新型城镇化建设，以促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化为目标，以城镇基本公共服务均等化为保障，进一步创新人口管理制度、放宽户口迁移政策，稳步提高户籍人口城镇化水平，逐步缩小常住人口、户籍人口两个城镇化率之间的差距，实现人口有序流动、合理分布和社会融合。

　　三、《意见》基本原则。《意见》提出以下原则：一是坚持立足省情省力，服从服务于城镇化发展规划、主体功能区发展规划、“一圈一带”和蓝黄“两区”等区域发展战略部署；二是坚持以人为本，尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权；三是坚持科学有序，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口进城落户的预期和选择；四是坚持因地制宜，充分考虑当地经济社会发展水平和基础设施、公共服务、资源环境等综合承载能力；五是坚持统筹协调，加快教育、就业、医疗、养老、住房保障等相关经济社会领域配套措施的调整和改革。

　　四、《意见》主要内容。《意见》主要包括：指导思想和基本原则、进一步调整完善户口迁移政策、创新人口管理、加快新型城镇化建设、切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益、加强组织领导等六大项内容，每项内容包含若干小项，构成我省进一步推进户籍制度改革的总体框架。相关内容解读如下：

　　（一）进一步调整完善户口迁移政策。全面贯彻国发【2014】25号文件，以合法稳定住所（含租赁）、合法稳定就业为基本落户条件，实施差别化的落户政策。一是县域突破。针对我省是农业大省的实际，将国务院规定的合法稳定住所（含租赁）一个条件，修改为“合法稳定就业”或“合法稳定住所（含租赁）”两个条件之一，进一步营造宽松的落户政策，以利于农村人口就地就近转移，降低市民化成本。二是市域放开。按照省第十次党代会提出“以市为单位整体提升县域经济发展水平，增强县域综合实力”要求，全面放宽除济南、青岛两市以外的其他设区市市域范围内本市户籍人口到市区落户的户口迁移限制；允许有合法稳定住所（含租赁）和合法稳定就业并在当地参加社会保险1年以上的市外人口，在市区范围内申请登记常住户口。与国发【2014】25号文件相比，我省进一步放宽了市域范围内的落户条件，有利于在更大范围、更高层次统筹人口流动、优化产业布局，推进基本公共服务均等化和城乡经济社会发展一体化。三是合理确定济南、青岛落户条件。按照国办发【2014】22号文件要求，全面放开普通高校毕业生（含往届毕业生）落户限制；按照国发【2014】25号文件精神，探索实施积分落户制度，科学制定具有合法稳定住所、合法稳定职业的外来人口阶梯式落户通道和差别化落户标准。具体措施由各市人民政府自行确定。

　　（二）创新人口管理。主要包括认真贯彻《山东省流动人口服务管理办法》，深化实施居住证制度，以居住证为载体，切实解决不能或不愿在城镇落户的农业转移人口教育、就业、医疗、社会保障、住房等公共服务问题；健全人口信息管理制度，强化人口基础信息登记、统计调查，推动信息资源共享和人口基础信息库建设等内容。

　　（三）加快新型城镇化建设。《意见》提出统筹推进新型城镇化建设，加快区域中心城市特别是“一市一区”等规模偏小设区市行政区划调整，对符合条件的县实施撤县设市，加快行政管理体制改革试点镇和 “示范镇”建设，稳步推进撤乡设镇、撤镇（乡）设街道，加快“村改居”步伐，完善社区服务管理等，与我省新型城镇化建设紧密结合，符合实际，措施具体。

　　（四）切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。进一步推进户籍制度改革的关键是推动与户籍制度相关领域的配套改革。《意见》提出，完善和落实农业转移人口就业创业政策、推进基本公共服务均等化、加快保障性住房建设、健全城乡一体的社会保障体系、完善农村产权制度、创新农业经营体系、加强基本公共服务财力保障等内容，突出我省特色，与户籍制度密切相关，对深化户籍制度改革具有很强的推动作用。

　　（五）加强组织领导。进一步推进户籍制度改革离不开各级党委、政府的领导和各部门的支持配合，更需要社会各界和广大人民群众的理解、参与。《意见》要求各市要抓紧出台本地户籍制度改革措施，并向社会公布，正确引导群众参与户籍制度改革，营造良好的社会氛围。同时要求各部门按照职责分工，制定出台配套改革措施，形成推进户籍制度改革的整体合力。