部门解读｜《山东省人民政府办公厅关于改进和加强行政执法工作的意见》

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　　2016年1月4日，经省政府同意，省政府办公厅印发了《关于改进和加强行政执法工作的意见》（鲁政办发〔2016〕1号）（以下简称《意见》），这是我省深入推进依法行政、加快法治政府建设的重要举措，必将对促进行政执法机关严格规范公正文明执法，营造良好的营商发展环境，建设法治和谐的小康社会发挥积极的推动作用。

　　一、制定《意见》必要性和紧迫性

　　（一）落实全面推进依法治国的需要。坚持严格规范公正文明执法，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的重要内容，是提升执法公信力的重要途径。党的十八大报告明确提出，要推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。党的十八大以来，习近平总书记反复强调全面推进依法治国，必须坚持严格执法，切实维护公共利益、人民权益和社会秩序。党的十八届三中、四中全会，就全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出了全面部署，对坚持严格规范公正文明执法提出了具体要求，为严格规范公正文明执法指明了方向。2015年12月23日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，全面部署了未来五年法治政府建设的各项任务，绘就了法治政府建设的路线图和时间表，对促进和实现严格规范公正文明执法提出了更加明确的目标和措施，具有很强的指导性和可操作性，意义重大而深远。省委十届十次全会对深化行政执法体制改革、推进法治山东建设作出了全面部署，提出要深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法。因此，制定出台改进和加强行政执法工作的意见，是我省行政执法体制改革的需要，也是贯彻落实全面推进依法治国的需要。

　　（二）破解当前行政执法突出问题的需要。近年来，我省行政执法工作以加快推进法治政府建设为目标，以规范行政执法行为为重点，以行政执法体制改革创新为突破口，狠抓行政执法程序规范，全面落实行政执法责任，不断创新行政执法监督体制机制，行政执法制度建设不断完善，行政执法队伍建设显著增强，为全面推进依法行政、创造良好营商环境奠定了坚实的基础。但是与推进依法行政、建设法治政府的目标要求还存在一定的差距，执法体制不健全，执法行为不规范、执法程序不健全、执法依据不完善，执法形象不文明、执法监督不到位等现象不同程度存在，不作为、乱作为等问题比较突出，粗暴执法、随意执法、选择执法的情况时有发生。这些问题的存在，严重影响了行政执法公信力，很大程度上阻碍了法治政府建设的进程。

　　（三）主动适应新形势发展的需要。当前，全省经济社会发展进入了新的阶段，全面深化改革进入攻坚期和深水区，行政执法工作面临的形势和环境发生了复杂而深刻的变化。同时，随着我国民主法治建设深入推进，人民群众法律意识、权利意识日益增强，对实现社会公平正义的要求也越来越迫切，运用法律来捍卫自身权利的意识也进一步增强，给行政执法带来了新的挑战。因此，更需要充分认识严格规范公正文明执法的重大和现实意义，进一步转变执法理念、改进执法方式，增强执法素养，在行政执法过程中做到严格规范公正文明, 才能使广大人民群众体现到公平正义。

　　二、《意见》出台的过程

　　2015年9月10日，郭树清省长在省政府第63次常务会议上强调指出，要充分认识当前行政执法的复杂性,加大行政执法力度,增强行政执法人员素质,提高执法水平。按照郭树清省长的要求，省政府法制办以行政处罚为切入点，引入第三方调查机构对我省行政执法实践进行了深入调查研究，对行政执法存在的问题、执法困境等进行了深入剖析，形成了《关于我省行政执法困境调查及对策建议》的报告。该报告引起了省政府领导的高度重视。10月12日，郭树清省长作出重要批示，建议将该报告作为“三严三实”教育的参考资料，要求省直有关部门认真梳理行政执法工作中存在的问题，提出改进的具体措施和政策建议，并要求省法制办认真汇总情况，尽快形成可操作性的改进和加强行政执法工作的文件，印发全省贯彻执行。对此，省政府法制办高度重视，迅速成立了专门起草小组，集中精干力量开展起草工作，在对省内外和各市有关规定和做法进行总结归纳的基础上，形成了《意见（征求意见稿）》。11月13日，省政府法制办组织召开由省编办、省公安厅、省住房和城乡建设厅、省交通运输厅、省工商局，济南、淄博、潍坊市政府法制办负责同志参加的座谈会，广泛听取了各方面的修改意见和建议。省政府法制办在充分吸收有关意见和建议的基础上，经进一步论证修改完善后，送省编办、省财政厅、省监察厅、省人社厅等部门会签征求意见，按照有关部门的会签意见，修改形成了《意见（草案）》。2016年1月4日，经省政府同意，省政府办公厅以鲁政办发〔2016〕1号文件的形式予以印发全省执行。

　　三、《意见》的主要内容

　　《意见》紧密结合山东实际，坚持问题导向，着眼于解决当前执法存在的突出问题，在理顺行政执法体制，规范行政执法行为，改进行政执法方式，优化行政执法队伍建设，强化行政执法监督等方面，提出针对性、实效性强的举措，对规范和加强行政执法工作作出了全面部署和安排。

　　（一） 重点解决行政执法体制存在的突出问题。《意见》针对当前行政执法体制存在的职权划分交叉、执法层级过多、重复执法严重、基层执法力量薄弱等突出问题，按照科学划分执法权限，合理配置执法力量，整合执法主体，推进综合执法的原则，对重点领域内的行政执法体制进行了相应规范：一是规范实施相对集中行政处罚权。进一步明确相对集中行政处罚权的原则，进一步厘清和规范执法部门之间的边界职责，明确综合执法体制改革过程中执法部门的法律地位和主体资格问题；二是完善城市管理执法体制。按照十八届三中、四中、五中精神和中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》要求，加强城市管理执法领域制度设计，研究制定山东省城市管理行政执法条例，为城市管理执法工作提供制度保障。在实际工作当中，积极推行城市管理执法体制改革试点工作，进一步完善城管领域内的大部门综合执法，探索将城市管理领域行政执法工作纳入综合行政执法范围，整合相应执法机构、队伍和执法职责；三是健全乡镇行政执法体系。针对基层执法力量薄弱分散和基层政府“看得见、管不着”的执法现状，通过规范委托执法、派驻执法和开展相对集中处罚权工作等方式，充实基层执法力量，健全基层执法体系。

　　（二）立足实际全面规范行政执法行为。《意见》针对行政执法不作为、乱作为，行政执法程序不规范，行政执法不文明、不公正等普遍性问题进行了全面规范。一是首次提出要严格依法文明履职。通过有效手段督促执法机关认真履职，加大关系人民群众切身利益领域的执法力度，依法惩处各类违法行为，杜绝执法缺位、失位问题，同时，要大力加强文明执法行为规范和礼仪建设，不断提高执法的文明程度；二是完善行政执法程序。从编制公布行政执法权力运行流程、建立执法案件主办人制度和重大疑难案件集体研究制度、规范使用行政执法文书等方面，确保执法程序合法公正；三是全面推行行政执法全过程记录制度。研究制定山东省行政执法全过程记录实施办法，规范记录规则、程序、技术手段等内容，确保监管执法有章可循、责任追究有据可查；四是加强行政执法信息化建设。通过运用科技手段，实现执法信息网上录入、执法程序网上流转、执法活动网上监督，并建立公民和组织守法信用记录制度，探索行政执法信息与社会信用信息数据联动机制。

　　（三）着眼改进行政执法方式促进执法理念转变。通过采取多种有效方式促使行政执法机关和执法人员牢固树立执法为民、服务为先理念。一是大力倡导行政指导等柔性执法方式，注重执法效果，防止“以罚代管、只罚不管”，提高执法的人性化和社会公众的满意度；二是推行全程说理式执法，建立和完善重大行政执法案件沟通机制，着力围绕调查、审理、告知、听证、决定、执行等环节开展说理式执法，从而减少、避免执法过程中的对抗和冲突；三是推行行政执法公开制度，最大限度公开执法依据、执法程序、执法进度、执法结果，增强执法过程的透明度。

　　（四）多措并举强化行政执法队伍建设。一是严格行政执法主体和执法人员资格管理。《意见》要求2016年年底前要完成省、市、县三级行政执法主体资格的清理和审核公告，并对全省行政执法人员进行一次严格清理，建立和完善行政执法人员退出机制，从源头上确保执法权的合法性；二是强化对行政执法人员的培训和考核。坚决执行执法人员持证上岗制度，建立在岗行政执法人员常态化培训机制，推行行政执法人员平时考核制度，科学合理设计考核指标体系，考核结果作为执法人员职务级别调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒的重要依据；三是加强对行政执法人员的保障力度。对执法人员实行分类管理，对长期在基层和一线执法的人员在考核、奖励等方面予以倾斜，建立执法人员人身意外伤害保险等制度，坚决处理阻碍执法人员依法履职的违法行为，推动形成全社会支持行政执法的良好氛围。

　　（五）强化执法监督确保执法工作落实到位。一是创新行政执法监督体制机制。全面加强执法监督队伍建设，创新执法监督方式，针对社会关注、群众关切的热点和难点问题开展执法监督，确保行政执法监督取得实效；二是严格执行重大行政执法决定法制审核制度。研究制定山东省重大行政执法决定法制审核办法，明确重大行政执法决定法制审核的范围和程序，确保重大行政执法的公正、公平、合法、合理；三是加强行政执法与刑事司法的衔接。建立联席会议、情况通报、案件移送等工作机制，实现行政执法机关和刑事司法机关之间的信息共享和有效衔接，切实形成监管合力；四是建立行政权力运行的动态管理制度。结合推行权力清单和责任清单制度，对行政权力的设定和运行实行动态监督管理；五是加强行政执法责任追究。进一步明确行政执法机关及其执法人员的违法行为情形、应当承担的责任及责任追究方式，并加大追责力度，督促执法部门提升执法的规范化水平。