部门解读｜《关于深化城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》

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　　深入推进城乡建设用地增减挂钩试点工作，对进一步落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，统筹城乡经济社会发展，推进新型城镇化和农业现代化建设意义重大。4月28日，山东省人民政府办公厅印发《关于深化城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》（鲁政办字﹝2016﹞72号，以下简称《意见》）。现将《意见》解读如下：

　　一、出台的背景

　　2014年，中央一号文件提出要深化农村土地制度改革，将“完善城乡建设用地增减挂钩试点工作”作为一项重要内容。2015年，中央《深化农村改革综合性实施方案》以及我省出台的《关于贯彻落实中央扶贫开发工作部署坚决打赢脱贫攻坚战的意见》提出：要完善和拓展增减挂钩试点，推动利用增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。用好增减挂钩政策，对于加强耕地保护，优化城乡建设用地布局和结构，拓展经济社会发展用地空间，促进城乡一体化发展等，具有十分重要的意义和作用。

　　我省于2006年开展增减挂钩试点工作，目前随着试点工作的推进，出现了一些不容回避的问题，如，社会资本投入的积极性不高，融资渠道不畅，资金瓶颈不能有效解决；有的地方对增减挂钩重要作用认识不足；有的地方片面追求增减挂钩指标，维护农民群众合法权益不够，等等。

　　为进一步放大和提升政策功能，2015年省委、省政府把增减挂钩试点纳入了全面深化改革方案，亟需在省级层面出台关于深化增减挂钩试点的规范性文件，对各地提供指导遵循。正是在这样的背景下，山东省国土资源厅组织专门力量开展《意见》的起草工作。期间，《意见》广泛征求部分市、县和省直有关部门意见建议，反复修改完善，数易其稿，经省委全面深化改革领导小组会议审议通过，由省政府办公厅印发实施。

　　二、主要内容

　　《意见》坚持以统筹城乡发展为导向，按照科学规划，稳妥推进；以人为本，尊重民意；保护耕地，节约用地；因地制宜，务求实效的原则，明确了全省“十三五”期间整体推进增减挂钩工作的总体目标，提出了完善工作的推进措施，并对切实维护群众权益和切实加强组织领导提出了具体要求。《意见》主要包括完善工作推进措施、切实维护农民利益和切实加强组织领导等三个方面的内容。

　　（一）完善工作推进措施

　　1.科学编制增减挂钩专项规划。增减挂钩试点是一项系统工程，涉及土地、农业、林业、水利、交通等多方面建设内容，需要科学谋划、统筹协调，优化资源配置，科学合理布局，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态等用地，充分发挥规划管控作用，提高土地利用效率，满足农民群众的生产生活需求。对此，《意见》规定，各地要抓住当前土地利用总体规划调整完善和基本农田划定机遇，依据全省“十三五”经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等，并与产业布局规划、农业发展规划、环境保护规划、土地整治规划等专项规划相衔接，研究编制县、乡增减挂钩专项规划，对今后5年增减挂钩工作作出总体部署，明确增减挂钩的规模、布局和时序，统筹安排好农村生产、生活、生态用地空间。

　　2.合理制定增减挂钩项目实施方案。《意见》规定，开展增减挂钩试点工作，各地要充分尊重农民群众意愿，因地制宜、一村一策，多元化确定拆旧区农民安置实施方案。农民安置实施方案，要说明安置区涉及的户数、人数、安置方式，拟用于农民安置住房、农村基础和公益设施、非农产业发展用地的规模、安置区总建筑面积、容积率、节地率等。各地要深入摸底调查，分析论证，综合群众意愿和资源潜力，结合当地经济发展水平、建设用地需求、资金承受能力、群众意愿等要素，统筹安排，筛选确定申报增减挂钩试点项目。

　　3.拓宽投融资渠道。资金是能否顺利推进增减挂钩试点的关键和保障。《意见》对拓宽投融资渠道提出了明确要求：充分运用市场机制，创新投融资办法，搭建投融资平台，加快形成以政府投入为引导、资金渠道多元化的投融资机制。一是整合农村新型社区建设的相关资金。各级政府要按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、捆绑使用、各自其功”的原则，以增减挂钩土地增值收益为主，统筹安排好新型农村社区建设有关的路、水、电和治安、社保、医疗、科教、文体等各方面的资金，发挥资金的集聚效益。二是推动社会资本有序参与增减挂钩项目建设。《意见》提出，在增减挂钩试点项目实施过程中，涉及的基础设施和公共服务供给项目，实行政府与社会资本合作（PPP）模式，在经过物有所值评价和财政可承受能力论证后，可纳入省级PPP项目储备库。三是鼓励市、县（市、区）建立增减挂钩项目政府引导基金。按照政府引导、市场运作的原则，支持市、县（市、区）建立增减挂钩项目政府引导基金。基金实行市场化运作，滚动发展，封闭运行，逐渐形成“市县联合”投融资机制，破解资金瓶颈。

　　4.创新体制机制。《意见》从完善指标使用政策、指标有偿流转使用、宅基地流转和有偿退出等方面提出创新体制机制要求，切实发挥市场配置资源的决定性作用。开展增减挂钩试点，对旧村整治腾出的农村建设用地，首先要优先满足农村社区建设和农村二三产业发展用地需求，剩余的指标方可用于城镇建设。探索建立指标有偿流转使用制度，统筹协调解决好我省地域之间的整治挖潜资源与资金实力不对称的两难问题。《意见》对自愿退出宅基地和一户多宅的超标宅基地的问题，提出了指导性原则。对自愿退出宅基地的农民采取货币补偿，鼓励其进入城镇居住；对一户多宅的超标宅基地，试行有偿使用制度，并逐步规划引导退出。农村宅基地退出机制的探索，是推进以人为核心新型城镇化的有效举措，不仅提高土地利用效率，而且能使农民充分享受政策红利。

　　5.规范土地权属管理。增减挂钩工作中涉及的权属调整必须严格执行有关程序。一是开展土地权属调整意愿调查。全面了解项目区内群众对土地权属调整的意愿，为科学合理制定权属调整方案提供依据。二是做好土地权属和利用现状调查。要查清项目区内各类用地面积、分布与数量，明确项目区内土地所有权、土地使用权或农户承包经营土地的数量、位置和界线，并经每个农户签字确认，做到地块面积准确、权利清楚。对存在土地权属争议的，应待争议解决后再开展增减挂钩工作。三是认真编制权属调整方案。要明确权属调整的类型、原则和方法、土地分配方式，以及权属调整后各权属主体分配的土地位置、范围、地类和数量，并进行公示。方案公示无异议后，报县（市）人民政府批准。四是签订权属调整协议书。按照经批准的权属调整方案，逐户签订土地权属调整协议，并及时办理变更登记手续。

　　（二）切实维护农民利益

　　农民是增减挂钩试点工作的主要受益者，要切实维护好群众合法权益。在项目运作过程中，各地要坚持农民自主决策，村庄是否搬迁，整体还是零星搬迁，搬迁周期长短，复垦后土地如何使用，农户与集体之间的利益如何处理等重大事项，要让农民参与和决策，做到农民知情、农民自愿、农民参与、农民满意，防止违背农民意愿大拆大建。对于合村并点建设的农村新型社区，占地村和被占地村应本着依法依规、平等互利的原则，签订农村集体土地权属调整协议。

　　（三）切实加强组织领导

　　开展增减挂钩试点工作，要在政府的统一组织领导下，国土、财政、住建、规划、农业、农业、审计和民政等多部门参与，定期会商、合力攻坚，解决好工作中遇到的困难和问题。地方政府要组织有关部门开展监督检查，及时发现问题，回应群众诉求和社会关切，制定纠错机制，有的放矢地加以解决。同时，要定期或不定期地开展增减挂钩试点工作“回头看”，推广先进经验，促进共同提高；要发挥媒体、群众的监督作用，使这项工作在公开透明的环境下健康开展。