部门解读｜解读《山东省人民政府办公厅关于进一步推进节约集约用地的意见》

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　　11月6日，省政府常务会议研究通过了《山东省人民政府办公厅关于进一步推进节约集约用地的意见》（以下简称《意见》）。日前，省政府办公厅以鲁政办发〔2013〕36号文件的形式正式印发。为深入学习领会并贯彻落实好《意见》精神，就《意见》起草的有关情况、特点、主要内容说明如下：
　　一、《意见》起草的背景和过程
　　《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）和《山东省人民政府关于推进土地节约集约利用的实施意见》（鲁政发〔2008〕90号）实施以来，全省各级高度重视，加强领导，强化措施，狠抓落实，有力促进了全省节约集约用地水平的提升，为推进我省经济发展方式转变和经济社会可持续发展作出了积极贡献。但也要清醒看到，我省土地利用水平仍然比较粗放，工业化、城镇化用地仍然存在贪大求全的现象，节约集约用地、盘活存量用地仍有很多工作要做，需要尽快出台新的政策文件指导推进全省节约集约用地工作。
　　中央和省委、省政府高度重视节约集约用地工作。资源节约集约利用作为建设生态文明的重要措施被写入党的十八大报告。刚闭幕的十八届三中全会提出要加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。习近平总书记主持今年政治局第六次集体学习时强调，节约资源是保护生态环境的根本之策，坚持节约资源和保护环境的基本国策，大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变。国土资源部把节约集约利用国土资源作为当前国土资源管理各项改革探索的根本方向和重要内容，明确提出要以资源节约集约利用统领国土资源工作。郭树清省长、孙绍骋副省长多次调研节约集约用地工作，反复强调要努力提高我省土地利用效率和土地利用效益，切实增强土地资源对经济社会可持续发展的保障能力和服务水平。年初，省政府还将国土资源节约集约模范县（市）创建活动写入政府工作报告，列入全省年度重点工作任务。
　　省国土资源厅把推进节约集约用地工作作为全年重点工作任务，不断加大节约集约用地政策研究力度。全面评估了2008年国务院3号文件和省政府90号文件下发以来我省节约集约用地工作进展情况，考察学习了广东、江苏、浙江等省份节约集约用地标准体系建设情况，调研了近年来全省各地在节约集约用地制度建设方面所做的积极探索，广泛征求意见，反复研究修改。孙绍骋副省长高度重视文件起草工作，多次听取汇报，召开会议专题研究，亲自对文稿进行修改和审核把关。
　　二、《意见》的主要特点
　　《意见》的主要特点可以用“高、全、严、新”四个字来概括。
　　（一）节约集约用地控制标准更高。一是投资最低限额标准大幅提高。目前我省执行的投资最低限额标准为投资额小于1000万元或者用地面积小于10亩的新建工业项目原则上不得单独供地。这次出台的文件明确投资额低于5000万元或用地面积低于15亩的新上工业项目原则上不再单独供地，鼓励产业向园区集中，引导企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。二是新增工业项目亩均投资强度大幅提高。目前我省执行的新增工业项目亩均投资强度要求为国家级开发区不得低于240万元，省级开发区青岛、烟台、威海不低于200万元；济南、淄博、潍坊、东营、泰安、莱芜、济宁、日照不低于160万元；滨州、德州、聊城、菏泽、枣庄、临沂不低于100万元。这次出台的文件提出，国家级开发区、省级开发区、其他工业集中区新建工业项目平均投资强度一般应分别不低于350万元/亩、280万元/亩、220万元/亩。三是工业项目容积率标准提高。目前我省规定新建工业项目容积率一般不低于0.6，这次出台的文件要求新建工业项目平均容积率一般不低于1.0。
　　之所以大幅提高相关标准，一是部分市地近几年出台文件规定的标准已经超出省里的现行标准；二是新的标准是在参照江苏等沿海发达省份相关标准的基础上提出的，与江苏等省大致在一个水平线上。尽管省内部分地区目前可能暂时达不到规定的标准要求，但考虑到《意见》的前瞻性、引领性，应当鼓励、引导各级政府和用地单位创造条件，积极争取，努力实现。因此，规定上述标准是严谨的、科学的、合理的。
　　（二）节约集约用地体系和内容更全面。一是节约集约用地制度框架体系更健全。《意见》涵盖了节约集约用地的各个方面，形成了以规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任等八项内容为主体的相对完备的节约集约用地制度框架体系。二是节约集约用地标准更全面。在2008年省政府出台的90号文件以及其他省市近年出台的节约集约用地政策文件中，都只对投资强度、容积率等部分指标提出要求，《意见》对准入门槛、投资强度、产值、税收、容积率、建筑系数等工业用地6项主要控制标准均作了明确规定，从我们了解到的情况看，我省关于工业用地的控制标准在全国省级政府文件中是最全面的。三是节约集约用地保障措施更加完善。《意见》明确要修订完善并认真执行土地使用标准，创新完善建设用地配置方式，盘活存量建设用地，开展节地评价和考核，构建国土资源管理共同责任机制，在促进和推动节约集约用地的政策措施上更加配套。
　　（三）建设用地控制标准更严格。一是对产出效益要求更严。《意见》对新建项目产出效益作出明确规定，要求国家级开发区、省级开发区、其他工业集中区新建工业项目达产后亩均产值一般分别不低于520万元/亩、400万元/亩、280万元/亩，亩均税收一般分别不低于30万元/亩、20万元/亩、15万元/亩。二是对节地水平要求更严。文件规定，新建工业项目建筑系数一般不得低于40%，多层标准厂房一般不得低于三层，且容积率应达到1.2以上。三是对考核监督要求更严。《意见》提出，要通过限期整改、约谈、挂牌督办、暂停建设用地审批、扣减新增建设用地指标等硬手段、硬措施强化土地供应全程监管，强化节约集约用地考核评价，严格实施节约集约用地奖惩机制。
　　（四）体现了节约集约用地新要求和创新成果。《意见》的相关政策规定充分体现了国家在节约集约用地方面的最新要求，又反映了各地在节约集约用地制度建设方面的创新成果，还借鉴了外省的经验做法和政策规定，努力在内容、标准、要求等诸多方面实现节约集约用地制度创新。一是明确全省节约集约用地目标任务。《意见》提出“十二五”期间，我省单位GDP建设用地下降30%和2020年农村居民点用地在城乡建设用地总量中的比重较2010年下降4.23%的目标任务。二是制定新的节约集约用地相关政策措施。如《意见》中提出推广“飞地经济”模式、配比下达新增和挖潜指标、探索挖潜节余指标省内有偿调剂使用、分期供地、建设多层标准厂房、建立节约集约用地财税调节机制等节约集约用地的政策措施和手段。
　　三、《意见》的主要内容
　　《意见》主要包括强化规划管控、优化用地格局、拓展用地空间、严格用地标准、完善配置方式、提升用地效益、盘活存量土地、实施考核激励、强化共同责任等九个方面的内容，共十五条。
　　一是关于规划管控和计划调节。注重发挥土地利用总体规划的整体管控作用，实行差别化用地政策；注重发挥土地利用年度计划的调节功能，引导新增建设用地指标向城镇化重点地区、重点区域倾斜，保障重点产业、重点建设项目和保障性住房建设项目用地，保障节地型产业、节地型城镇和节地型企业的用地需求。
　　二是关于优化建设用地格局。强化主体功能区理念，着力优化产业发展布局，根据中央和省关于新型城镇化的发展战略，明确要求推进人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中，有序引导工业项目进区入园，促进产业聚集，实现土地资源的高效配置和节约集约利用。
　　三是关于拓展建设用地空间。推出了拓展建设用地空间，保障经济社会可持续发展的组合政策。鼓励开展城乡建设用地增减挂钩试点和工矿废弃地复垦利用，积极推进低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用，鼓励综合开发利用地下空间，明确了地下空间出让价款的确定办法。
　　四是关于严格土地使用标准。土地使用标准是节约集约用地的基础和依据，《意见》明确要修订完善土地使用标准体系，建设项目立项、用地预审和供地审批、规划设计、施工等环节必须严格执行建设用地控制标准，规定了尚未颁布土地使用标准和建设标准的特殊建设项目用地的相关程序和要求。
　　五是关于完善用地配置方式。坚持市场配置原则，提出实行经营性基础设施用地有偿使用，逐步减少划拨供地范围，努力推进土地使用权网上交易。创新土地使用方式，鼓励企业以租赁方式和弹性出让年期使用国有建设用地。首次明确提出实行分期供地制度，提高土地节约集约利用水平，有效防范土地浪费和闲置。
　　六是关于提升园区用地效益。各类开发区是对外开放的排头兵、转方式调结构稳增长的主战场和县域经济的顶梁柱。开发区的用地布局和节地水平，关系全省科学发展大局。《意见》大幅提高了开发区用地标准和要求，提升项目投入产出效益。明确多层标准厂房建设的标准、要求和鼓励政策，鼓励各地开展多层标准工业厂房建设，鼓励和引导企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。
　　七是关于盘活存量建设用地。存量建设用地的合理配置和高效利用是我省节地挖潜的主攻方向。《意见》要求各地积极推进低效利用建设用地二次开发利用，鼓励市场主体参与存量建设用地的开发利用并明确相关优惠政策。要求多措并举加大闲置土地处置力度，建立源头预防、日常监测、及时处置的工作机制。提出要建立城乡统一的建设用地市场，推进集体建设用地使用权流转试点，探索实行集体建设用地使用权抵押和作价入股，探索建立农民宅基地自愿有偿退出机制。
　　八是关于建设用地考核激励。考核激励是推进节约集约用地的重要手段。《意见》首次提出建立促进节约集约用地的财税调节机制，积极开展以地控税、以税节地试点工作，提高土地保有环节成本。明确要探索建立城镇土地使用税与集约用地相挂钩的税收调节机制。完善节约集约用地考核制度，开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，建立节约集约用地考核奖罚制度，明确要将建设用地计划指标分配与节约集约用地成效相挂钩，并提出明确具体的约束措施。
　　九是关于强化节地共同责任。推进节约集约用地工作各级政府是责任主体，《意见》要求各级政府要加强组织领导，强调相关部门要各负其责，齐抓共管，打造推进节约集约用地的共同责任机制。《意见》明确了投资主管部门、住房城乡建设部门、国土资源管理部门等政府各职能部门在促进节约集约用地方面的监管职责。
　　四、关于抓好《意见》的贯彻落实
　　 11月6日，省政府召开常务会议审议通过《山东省人民政府办公厅关于进一步推进节约集约用地的意见》后，郭树清省长对全省如何贯彻落实该《意见》作出重要指示，提出明确要求。
　　一要加强对文件的宣传。利用网络、报纸、广播电台等各种宣传媒介进行广泛宣传，让社会各阶层都及时知道、了解和重视《意见》，在全社会营造节约集约用地的浓厚舆论氛围。二要抓好工作落实。要及时评估《意见》执行落实情况，明年省国土资源厅要对《意见》的执行情况进行认真评估，提出深入贯彻落实的措施。三要严格奖罚措施。要研究制定具体明确的奖罚措施，不断加大奖罚力度。要严厉、动真格、敢做包公，及时公布违法违规和粗放用地的典型案例，严肃处理违法违规和粗放用地的人与事，达到警示和教育目的，真正引起全社会对节约集约用地工作的高度重视。
　　全省国土资源系统干部职工要认真学习郭树清省长的重要指示和孙绍骋副省长的重要讲话，深入贯彻全省节约集约用地工作会议精神，抓好省政府《意见》的贯彻落实，切实把思想和行动统一到中央和省委、省政府关于节约集约利用资源的决策部署上来，统一到省政府《意见》的政策要求上来，增强责任感、紧迫感，加强领导，细化措施，严格督导，狠抓落实，不断开创全省节约集约用地的新局面，为建设经济文化强省做出新贡献。