部门解读｜《山东省人民政府办公厅关于建立实施渤海海洋生态红线制度的意见》

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　　2013年12月13日，山东省人民政府办公厅印发了《关于建立实施渤海海洋生态红线制度的意见》，并确定由山东省海洋与渔业厅发布《山东省渤海海洋生态红线划定方案》，这标志着山东省率先在全国建立了海洋生态红线制度。这是推进生态文明建设和生态山东建设的一项基础工程和重要措施。

　　一、关于建立实施渤海海洋生态红线制度的背景

　　建立实施渤海海洋生态红线制度，既是渤海环境保护的现实需求，又有国家层面的制度安排。渤海是半封闭型内海，海域自净能力较弱，环境承载能力有限。环渤海地区人口众多，经济总量较大。近年来，随着渤海沿岸经济社会的发展，近海海域生态环境持续恶化，生态系统处于亚健康状态，突发性海洋环境事件增多。环渤海地区作为我省蓝黄两区发展的重要承载区域，经济飞速发展与环境保护的矛盾日益尖锐，迫切需要实施以海洋生态文明理念为指导、以“人海和谐”为目标、以区域化管理为基础、以“生态红线”为手段的海洋环境保护政策。

　　近年来，国务院先后多次对建立实施渤海海洋生态红线制度提出了明确的要求。2011年9月，国务院常务会议专题研究渤海环境问题时指出，要“在海洋环境敏感区、关键区等划定生态红线”和“强化地方政府和企业的主体意识、法制意识，落实海洋环境保护责任”。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》强调，要“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策”。2012年3月，国务院在批复全国海洋功能区划时明确要求，“要在渤海海域实施最严格的围填海管理与控制政策，实施最严格的环境保护政策”。为落实国务院提出的这两个“最严格”，国家海洋局于2012年10月下发《关于建立渤海海洋生态红线制度的若干意见》（国海发〔2012〕48号），对建立渤海生态红线制度进行了具体部署。

　　我省建立实施渤海海洋生态红线制度，既是贯彻落实党的十八大关于生态文明建设重要部署在实践层面的展开，又为促进我省环渤海地区经济转型升级与绿色发展和保障渤海生态安全提供了有效管理手段。

　　二、关于海洋生态红线制度的内涵和总体要求

　　海洋生态红线制度是指为维护海洋生态健康与生态安全，将重要海洋生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区划定为重点管控区域并实施严格分类管控的制度安排。总的原则有五条：一是要在划定红线和红线区的基础上，坚持保住底线，同时兼顾各地发展需求，为以后的发展预留空间。二是坚持分区划定，分类指导。对具有重要保护价值和生态价值的海域都要划定为红线区，同时制定差异化的管控措施，实施分区管理和分级保护。三是坚持陆海统筹，河海兼顾。坚持海上污染从陆上源头治理，海陆协调推进综合整治。四是坚持生态保护和整治修复并举。加强对生态红线区生物多样性、独特地质地貌的保护。同时坚持区域修复整治的路子，开展对重要岸线、重要河口、滨海湿地的整治修复。五是坚持政府主导，各方参与。落实各级政府的主体责任，发挥志愿者等社会力量的积极性，形成合力。

　　控制指标是：海洋生态红线区面积占管辖海域面积的比例不低于40%；自然岸线保有率不低于40%；到2020年，海洋生态红线区内海水水质达标率不低于80%，海洋生态红线区陆源入海直排口污染物排放达标率达到100%，陆源污染物入海总量减少10%-15%。这些指标是在红线的规划基期内要求必须坚守和通过管控实现的，是硬指标。

　　三、关于我省渤海海洋生态红线区划定的主要内容

　　本次红线区划定的空间范围为我省管辖的全部渤海海域，西起鲁冀交界处的漳卫新河河口，东至山东半岛北岸蓬莱角东沙河口，同时为保证生态系统完整性，也包括了长山列岛以东部分海域，涉及海域总面积16313.90平方公里。划定红线区73个，红线区总面积6534.42平方公里，其中禁止开发区 23 个，限制开发区50个。红线区有效期限为2013-2020年。

　　禁止开发区主要包括自然保护区的核心区和缓冲区、海洋特别保护区的重点保护区和预留区。在23个禁止开发区中，滨州贝壳堤岛与湿地系统禁止区和黄河三角洲禁止区面积较大，约占禁止开发区总面积的58.79%；庙岛群岛海域占有10个，为禁止开发区分布最为集中区域；其余11个禁止开发区的分布沿海各市较为平均。

　　限制开发区指海洋生态红线区内除禁止开发区以外的其他红线区，主要包括自然保护区的实验区、海洋特别保护区的适度利用区和生态与资源恢复区、重要河口生态系统、重要滨海湿地、重要渔业海域、特殊保护海岛、自然景观与历史文化遗迹、砂质岸线与邻近海域、沙源保护海域及重要滨海旅游区等。在50个限制开发区中，自然保护区限制区7个，面积2659.17平方公里，占红线区总面积的40.69％；重要渔业海域限制区13个，面积758.21平方公里，占红线区总面积的11.60％。

　　各海洋生态红线区依据生态特点和管理需求，分区分类制定管控措施：禁止开发区不得实施各种与保护区无关的工程建设活动。限制开发区根据不同生态特点和管理需求，分类制定管控措施。例如，在重要渔业海域限制开发区，在重要渔业海域产卵场、育幼场、索饵场和洄游通道的海洋生态红线区内禁止围填海、截断洄游通道等开发活动，在重要渔业资源的产卵育幼期禁止进行水下爆破和施工。

　　四、关于建立实施渤海海洋生态红线制度的主要任务

　　这次在我省建立实施渤海海洋生态红线制度，我们重点明确了三大主要任务：

　　（一）有效推进红线区生态保护与整治修复。包括：

　　1.加强红线区内保护区管理和典型生态系统保护。健全管理制度体系。加快视频监控、遥感监测等先进监管手段的应用，提高信息化管理水平。优先在红线区管控范围内选划各类海洋保护区。加强对保护区保护对象和物种保护。重点加强黄河口、莱州湾、庙岛群岛等典型生态系统生物多样性保护。

　　2.实施生态整治修复工程。编制红线区生态修复整治规划，实施区域修复整治。在黄河三角洲、莱州湾南岸、莱州湾东岸等入海河口修复受损河口生境和自然景观。实施黄河口、小清河滨海湿地生态修复工程。实施海岛生态保护规划，重点加强对无居民海岛鸟类、生态林、自然景观和原始地貌的保护。加强红线区内主要经济鱼类产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道的保护和建设。

　　3.开展海岸带综合治理。编制实施海岸带整治修复规划。在莱州土山、朱旺、海庙、长岛等重点岸段，实施退养还海，恢复海岸的自然属性和景观。在蓬莱西、龙口屺坶岛东、招远、莱州等海岸侵蚀严重岸段，开展海水入侵防治与沙滩养护。严厉打击非法采砂行为，保护登州浅滩、莱州浅滩沙源。在东营市河口区、东营区与潍坊市滨海新区、昌邑市等防潮堤人工岸段实施亲水海岸环境营造。在莱州三山岛、蓬莱、长岛、龙口等风景名胜区和重要旅游区，科学设计建设海岸人文景观，整体提升区域海岸景观质量。

　　4.坚持集中集约用海，严格红线区用海管控。坚持集中集约利用海域资源，对红线区内用海项目实施更严格的区域限批，严控开发强度。支持红线区内符合集中集约用海、符合红线区管控要求的用海需求。重点加强红线区内新建、扩建重大海岸、海洋工程建设项目环境监管，严格环境影响评价和跟踪监测。严禁不符合红线区管控要求的项目建设。严禁在红线区内围垦河口、湿地等环境敏感区和脆弱区。

　　（二）严格监管红线区污染排放，促进产业布局优化

　　1.加强入海河流和排污口管理。实施近岸海域、陆域和流域环境协同综合整治，全面清理红线区非法或设置不合理的陆源入海排污口。以红线区内入海河流及沿岸直排口为主，加强对沙头河、套尔河、弥河、虞河等重点入海河流和陆源入海排污口的实时动态监控。

　　2.加强污染物排放管控。严格实施污染物浓度控制与排放总量控制制度。加强与环保部门协调，对红线区内现有入海河流主要污染物及入海通量进行评估分析，确定小清河、黄河、潍河等主要入海河流特征污染物的排海总量控制和削减目标。加强修造船作业管理，实行定点拆解，集中规范处置污染物。加强海洋倾倒区监控，做好海洋倾废监管工作。

　　3.调整优化产业布局。综合运用海域使用审批、海岸带工程、海洋工程环评等手段，严把红线区产业准入门槛。支持引导红线区管控范围内海洋生物资源利用、海水淡化与综合利用、海洋能利用等海洋新兴产业发展。支持促进滨海旅游、海洋娱乐、海洋文化、海洋信息服务等海洋服务产业发展。

　　（三）加强监视监测、执法监督和污染处置能力建设

　　1.构建、完善监视监测网络与评价体系。重点加强红线区管控范围内市、县（市、区）监测机构能力建设，增加海（咸）水入侵检测点，建立覆盖红线区的实时、动态、立体化监视监测体系。统筹近岸陆海环境监测监视资源，建立信息共享平台。重点实施对海洋生态环境高风险区的监视性监测，开展受损海域生态修复工程的跟踪监测与评估，对红线区内围填海活动和海洋工程开发实施全覆盖监管监测。

　　2.加强红线区环境监督执法。各级人民政府要统筹海洋与渔业、交通海事和环保部门建立联合执法机制，积极开展红线区陆源污染物入海排放控制和近岸海域污染综合整治联合执法检查，依据职责查处违法行为。

　　3.加强赤潮等灾害防治和溢油污染事故应急处置。通过红线区内监测站点监视监测和海上船舶观测、卫星遥感等多种手段，加强对赤潮等多发性海洋灾害的监视监测和防范应对。建立渤海管辖海域溢油监视监测系统，健全应急响应机制，及时发现和应对处置溢油等重大环境污染事故。

　　五、关于下一步实施海洋生态红线制度的保障性措施

　　为确保渤海海洋生态红线制度能够得到有效，我们下一步将重点强化五个方面的保障。

　　（一）加强组织领导。省政府设立已经实施渤海海洋生态红线制度联席会议，我们将会同发展改革、财政、环保等部门各司其职，密切配合，协调推进。环渤海各级政府是实施渤海海洋生态红线制度的责任主体，也会尽快将目标和任务分解落实到具体单位，推进本地区海洋生态红线制度有效实施。

　　（二）强化制度创新。实施陆海统筹，建立陆源污染物入海总量控制制度，创新陆海联动机制，加强陆源污染物入海综合监管；逐步建立海洋生态红线区生态评价制度，根据红线区内海岸带、海域、海岛生态评价状况，采取针对性措施开展修复整治，规范红线区开发秩序；尽快建立健全红线区内共同防治海洋污染的协作机制，采取统一行动，实施联防联控联治。

　　（三）完善责任考核。将红线区管控措施的落实、指标的控制、预期目标的实现、政策措施的配套、修复治理的开展等纳入地方经济社会发展综合评价体系。省政府组织对环渤海市渤海生态红线区主要指标落实情况进行考核，省海洋与渔业厅会同有关部门组织实施。我厅将会同有关部门尽快制订考核办法，报省政府批准实施。

　　（四）健全投入机制。各级政府要积极拓宽投资渠道，建立稳定长效的海洋生态红线区管理投入机制，保障相关工作经费。对海洋生态红线区内海岸保护、环境治理、生态修复、能力建设等给予重点扶持。鼓励和引导企业和民间资本投入渤海海洋生态红线区保护，建立多渠道、多元性、市场化的投融资机制。

　　（五）凝聚社会共识。充分发挥新闻媒体作用，开展多种形式的海洋生态红线区保护知识宣传。建立完善志愿者等公众参与机制，鼓励公众监督、举报违反红线管控制度的行为，引导公众自觉参与海洋生态红线区保护管控工作。对在海洋生态红线区保护和管理中成绩显著的单位和个人按相关规定给予表彰奖励。