部门解读｜《山东省人民政府办公厅关于印发山东省农业水价综合改革实施方案的通知》

打印 来源：山东省农业厅 时间：2016-10-02

　　一、《实施方案》出台后备受关注，请介绍一下出台的背景。

　　人多地少水缺是我省的基本省情，水短缺、水污染、水灾害、水争端、水焦虑等水问题日趋突出，部分地区地下水超采严重，水安全形势严峻。农业是用水大户，也是节水潜力所在。长期以来，我省农田水利基础设施薄弱，运行维护经费不足，农业用水管理不到位，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低（约占成本的三分之一），不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障农田水利工程良性运行，不利于水资源可持续利用和农业可持续发展。

　　党中央、国务院、省委省政府高度重视农业水价问题。习近平总书记、李克强总理多次就农业水价改革作出指示，汪洋副总理专题部署农业水价综合改革工作，郭树清省长、龚正副书记、赵润田副省长等省领导要求加快推进改革。2014年10月，国家在全国27个省80个县（市、区）启动了深化农业水价综合改革试点工作，我省沂源、安丘、莒南、禹城、博兴等5个县（市）被纳入全国农业水价综合改革试点范围，2015年6月通过试点验收，达到了预期目的，为全省推行农业水价综合改革积累了有益经验。2016年1月，国务院办公厅正式印发《关于推进农业水价综合改革的意见》[国办发[2016]2号]，为今后一个时期农业水价综合改革工作提供了基本遵循。根据《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》和《山东农业提质增效转型升级实施方案》，我省在全面总结试点经验的基础上编制了《实施方案》，经广泛征求意见和修改完善后报省政府。2016年9月，省政府办公厅正式印发《实施方案》，明确了我省农业水价综合改革的路线图和时间表。

　　二、我省农业水价综合改革的总体思路是什么？

　　《实施方案》提出，农业水价综合改革是一项复杂的系统工程，需要正确处理当前与长远、公平与效率、政府与市场的关系，寻求兼顾各方利益的最大公约数，形成推进改革的合力。

　　农业水价综合改革的指导思想是，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神以及习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，紧紧围绕保障粮食安全和水安全、促进农业节水和农田水利工程良性运行，突出问题导向，加强供给侧结构性改革和农业用水需求管理，坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，政府和市场协同发力，健全农业水价形成机制，完善农田灌溉工程体系，建立农业初始水权制度和农业节水激励机制，创新农业用水管理方式，实现节水、减排、增产、增效，为推进农业现代化和我省率先全面建成小康社会做出积极贡献。

　　对于改革要坚持的基本原则，《实施方案》提出，必须尊重农民意愿，维护农民权益，促进农民增收，总体上不增加农民负担。水价制定要充分考虑农民承受能力，制度安排要最大程度惠及广大农户，让农民在高效用水前提下用得起水，在积极参与改革中共享改革成果。一是坚持综合施策。加强农业水价综合改革与其他相关政策的衔接，机制先行，综合运用价格调整、工程配套、技术推广、结构优化、财政奖补、管理创新等举措推进改革。二是坚持两手发力。改革不仅关系到水资源的优化配置，而且涉及广大农民的切身利益，既要完善农业水价形成机制，使市场在资源配置中起决定性作用，也要建立精准补贴和节水奖励机制，更好发挥政府作用，保障粮食等重要农作物合理用水需求。三是坚持供需统筹。一方面，强化供水管理，健全运行机制，提高供水服务效率；另一方面，把需求管理摆在更加突出位置，全面提高农业用水精细化管理水平，通过“双侧”发力，推动农业用水方式向集约高效转变。四是坚持因地制宜。我省各地水资源禀赋、灌溉条件、经济发展水平、种植养殖结构等差异较大，改革不宜“一刀切”，各地须探索符合实际、各具特色的做法，有计划、分步骤推进。

　　三、我省农业水价综合改革的目标是如何设定的？

　　改革的总体目标是，用10年左右时间，在全省农田有效灌溉面积范围内推行农业水价综合改革，建立起合理反映农业供水成本、有利于节水和农田水利工程良性运行的农业水价形成机制。农田水利工程设施完善的地区要加快推进改革，用3—5年时间率先实现改革目标。主要指标要求包括：农业用水价格总体达到水利工程运行维护成本水平，具备条件的地区可提高到完全成本水平；农村基层用水组织规范组建、长效运转，农业水费计收基本到位；农业用水总量控制和定额管理普遍实行，先进适用的农业节水灌溉技术措施广泛应用；建立起可持续的农业用水精准补贴和节水奖励机制。

　　根据总体目标要求，《方案》对改革进度作出如下安排：2016-2017年，各市分别选择一个以上县（市、区），率先开展农业水价综合改革；2018年，完成改革面积达到有效灌溉面积的20%；2019年，完成改革面积达到有效灌溉面积的40%；2020年，完成改革面积达到有效灌溉面积的60%；2025年，完成全部有效灌溉面积的改革任务。

　　这样设定目标要求，既考虑了作为一项改革硬任务，必须有明确的时限、可衡量的指标，同时也考虑了改革涉及面广，工作任务重，不可能整齐划一、一蹴而就。

　　四、请问如何在改革中建立合理的农业水价形成机制？

　　健全农业水价形成机制，发挥市场对水资源配置的决定性作用，是农业水价综合改革的核心。《实施方案》提出，把建立健全农业水价形成机制作为改革的首要任务，包括以下五个方面要求：

　　一是明确农业水价“谁来定”。按照价格管理权限规定和简政放权的总体要求，《实施方案》明确，大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价，具备条件的可以实行协商定价；大中型灌区末级渠系、小型灌区以及社会资本投资兴建的供水工程，鼓励实行协商定价，也可以实行政府定价，具体办法由各地自行确定。

　　二是明确农业水价“怎么定”。实行政府定价的，由价格主管部门按程序进行成本监审，综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力，合理制定供水工程各环节水价。实行协商定价的，由供需双方在平等自愿的基础上，按照有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则确定。

　　三是明确计价方式“怎么选”。考虑到各地农业种养结构、用水需求、供水水源、生产效益和农业发展政策、生态环境需要等方面各有不同，《实施方案》依据《山东省深化价格改革实施方案》([鲁政办发[2014]40号])完善差别化价格体系的要求，提出积极推行分类水价、逐步推行分档水价。在分类水价方面，经济作物和养殖业用水价格要高于其他用水类型，缺水地区（或时期）的用水价格要高于其他地区（或时期），对政策限制用水的可以实行特殊加价制度，地下水用水成本要高于当地地表水。在分档水价方面，按照“多用水多交钱”的原则推行超定额累进加价制度，用水量年际变化较大的地区推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价，用水量受季节影响较大的地区推行丰枯季节水价。

　　四是明确定价调价“怎么管”。影响农业水价的因素是动态变化的，农业用水定价调价不是一次性的，必须保持连续性、稳定性。《实施方案》提出完善定价调价机制，要求各地根据农业水价综合改革目标、原则，进一步修定供水价格管理办法，结合本地农田水利工程设施建设和用水管理等情况，充分听取和吸收各方面意见，把握调价时机、力度和节奏，确保调整后的农业水价可接受、可实施。

　　五是明确总体水平“定多高”。《实施方案》提出，农业水价原则上应达到运行维护成本水平，这主要是考虑运行维护成本水平是下限，只有达到下限工程才能正常运行，否则工程不能正常使用，重新建设又要花钱，最终损害的还是农民利益。同时，考虑到地区差异和推进改革的需要，《实施方案》提出，水资源紧缺、用水户承受能力强的地区可提高到完全成本水平；水资源紧缺地区、地下水超采区的农业水价要率先调整到位，用水量大或附加值高的经济作物和养殖业要率先调整到完全成本水平。

　　五、农业水价综合改革对供给侧、需求侧“双侧发力”有什么要求？

　　这个问题问得非常好，加强供给侧结构性改革、深化需求策改革，也是农业水价综合改革的重要内容。《实施方案》主要提出了三个方面的措施和要求。一是夯实工程基础。我省现有农田水利工程普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减等问题，小型灌区和面广量大的田间工程亟待建设和改造，“最后一公里”问题依然突出，特别是计量设施不配套，国有骨干工程支渠以上计量未实现全覆盖，末级渠系、小型灌区和地下水计量设施普遍缺乏，成为农业水价综合改革的瓶颈。因此，《实施方案》突出强调配套供水计量设施，要求完善农田水利工程体系，推广节水技术和措施。《实施方案》细化了对供水计量设施建设的要求，针对井灌区、引黄灌区、水库灌区、引河（湖）灌区、小水源灌区农田灌溉工程提出具体建设方案，明确了农业节水重点技术措施。二是建立农业初始水权制度。确定县级农业用水总量控制指标，逐级进行细化分解到各类用水主体，明确农业用水主体的初始水权，实行总量控制，形成强有力的倒逼机制，促进节约用水，推动农业用水结构调整。同时，发挥市场机制作用，建立水权交易制度，让节水者通过转让节余水量获得经济回报。三是创新农业用水管理方式。一方面，解决好“谁来管”的主体缺位问题。鼓励组建具有持续自我发展能力的农村基层用水组织，作为农业用水协商定价、计量收费、水权转让的实施主体。支持农村基层用水组织实行市场化运作、专业化服务、物业化管理，鼓励实行资本化运营，鼓励将农田水利工程设施使用权与农业初始水权赋予同一主体，更好地发挥农村基层用水组织、新型农业经营主体建设农田灌溉工程、养护工程设施的优势和在用水管理、水费计收等方面的作用。鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护。另一方面，解决好工程产权不清、有人用没人管的问题，深化农田水利工程产权制度改革，明晰农田水利工程特别是小型农田水利设施产权主体。将使用权移交给村集体或农民用水合作组织，明确管护责任，让受益主体真正把农田水利工程当作自己的“责任田”。

　　六、农业水价综合改革在充分发挥市场机制作用的同时，如何更好地发挥政府作用？

　　调整农业水价，一头连着农民和粮食安全，一头连着水资源和水安全。不提价难以实现节约用水和工程良性运行，简单提价农民难以接受，是农业水价改革长期以来面临的“两难”问题。有效破解“两难”问题，必须在适当提高农业水价促进节水的同时，实施精准补贴和节水奖励，以此保障农民在合理高效用水的情况下用得起水，保护农民种粮积极性，调动农民参与改革、实施节水的积极性。为此，《实施方案》提出建立农业用水精准补贴和节水奖励机制。

　　农业用水精准补贴机制要与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配，补贴标准根据定额内用水成本与运行维护成本的差额、统筹考虑农业水价调整与农户承受能力来确定。从试点实践来看，主要有两种做法：第一种是根据工程运行维护成本缺口，对水管单位、用水合作组织等进行补贴，分担农户的部分用水成本，在提价幅度不大的情况下，保证工程正常运行，这种方式用户容易接受、好操作，但节水激励作用不够直接；第二种是在水价提高后，对种粮农户定额内用水予以补贴，在保护种粮积极性的同时，激励农户采取节水措施将用水量控制在定额内，这种方式节水激励作用更直接，但对计量要求高，操作相对复杂。考虑到精准补贴机制是一项创新性工作，各地工程设施、用水管理、财力状况等差别较大，具体补贴标准、程序、方式以及资金使用管理等，由各市结合自身实际确定。

　　建立农业节水奖励机制，对积极推广应用工程节水、农艺节水、调整种植结构，取得明显节水成效的农业用水主体给予奖励，重点奖励农村基层用水组织、新型农业经营主体和种粮大户等。奖励标准要综合考虑节水水量、水权交易、回购等因素，由各地结合各自农业用水实际选择适宜的奖励方式，可以给予资金奖励、物质奖励，也可以采取节水回购方式给予奖励，使节水者获得收益。

　　精准补贴和节水奖励机制能否真正发挥作用，关键是落实资金。《实施方案》明确，奖补资金主要通过优化各级财政农田水利和农业奖补资金支出结构，加大用于精准补贴和节水奖励的支持力度，以及超定额累进加价水费分成收入、地下水提价分成收入、高附加值作物或非农业供水分成利润、水权转让分成收入、社会捐赠等多种渠道筹集。要求各级认真测算精准补贴和节水奖励资金需求，明确资金来源，确保满足农业水价调整后实施精准奖补需要。

　　七、农业水价综合改革是一项复杂的系统工程，如何保障《实施方案》的落实？

　　为有序推进农业水价综合改革，《实施方案》提出了五项保障措施：

　　一是加强组织领导。《实施方案》明确省级人民政府对本行政区域农业水价综合改革工作负总责，各市政府是本行政区域工作的责任主体，县（市、区）政府是农业水价综合改革的实施主体。各级政府要建立健全领导体制和工作机制，制定具体实施方案，细化年度改革目标和改革任务，确保各项改革措施落到实处。其中，制定好的实施方案和年度计划尤为关键，这是各地农业水价综合改革的顶层设计和行动指南，也将成为考核评价改革工作的基本依据。

　　二是明确责任分工。农业水价综合改革任务艰巨繁重，各地情况千差万别、改革进度不一，为统筹推动改革整体实施，《实施方案》强调，各级要明确部门分工，细化落实责任，发展改革、财政、水利、农业、物价、工商、民政等部门要认真履行职责，协同推进改革。

　　三是加大资金投入。《实施方案》强调各级要充分发挥财政资金对农业水价综合改革的引导作用，统筹公共财政一般预算、地方水利建设基金、国有土地出让收益计提农田水利建设资金等，调整财政支农资金支出结构，不断加大对农业水价综合改革的投入力度。各级财政投入到小型农田水利的资金要重点用于农业水价综合改革，主要补助农田水利工程与计量设施建设、工程维修养护、农村基层用水组织能力建设、农业用水精准补贴以及节水奖励等方面。建立省级财政农田水利资金投入激励机制，在安排农田水利方面资金时，向农业水价综合改革地区倾斜，对农业水价综合改革积极性高、工作有成效的地区给予重点支持。

　　四是严格监督考核。《实施方案》提出，省农业水价综合改革领导小组组织制定考核办法，建立改革进度报告、通报和约谈、整改等制度。各级要加强对农业水价综合改革工作的监督和考核，逐级压实责任，一级抓一级，层层抓落实。要求各市要加强对县（市、区）的监督检查，确保农业水价综合改革任务落实到位。

　　五是强化培训宣传。《实施方案》要求，各级要围绕推进农业水价综合改革，逐级开展专门的业务培训，切实提高相关工作人员的思想认识和业务水平，搞好横向交流，确保各项政策落实不走样、见实效。通过加强宣传引导，统一思想，凝聚共识，尤其是赢得广大农民群众的理解和支持，对顺利推进农业水价综合改革至关重要。《实施方案》要求各级政府及有关部门做好农业水价综合改革的政策解读，发现和宣传本地改革过程中涌现的典型，强化水情教育，积极营造有利于加快完善农业水价形成机制、深化农业水价综合改革的良好舆论氛围。