部门解读​｜《山东省人民政府办公厅关于推进“海上粮仓”建设的实施意见》

打印 来源：山东省海洋与渔业厅 时间：2015-01-23

　　一、省政府“海上粮仓”建设实施意见文件出台的过程是什么？

　　2014年1月8日，山东省委姜异康书记在全省农村工作会议上提出，“保障粮食安全，要拓宽思路，树立大食物的理念，渔业特别是海洋渔业，是我省的优势产业，要注重优化近海养殖结构，发展海底渔业，建设‘海上粮仓’”。会后，山东省委、省人大、省政府、省政协的领导从不同的角度，进行了多种形式的调查研究和论证。一年来，全省组织大的专题调研论证活动有十几次，省委研究室、省发改委、财政厅、农业厅、科技厅、金融办等有关部门和海洋与渔业厅联合进行了广泛的调查研究，听取市县党委、政府和专家、渔民群众的意见。经过反复调研论证和部门会签，形成了《关于推进“海上粮仓”建设的实施意见》，2014年12月31日，省政府办公厅以鲁政办发[2014]49号文件正式印发，这就是这个文件出台的主要过程。

　　二、山东渔业有哪些比较突出的特色？

　　山东渔业多年来在经济总量上一直居全国首位，预计2014年全省水产品产量900万吨，水产业的总产值3600亿元，渔业的增加值约占大农业的18%左右，大体是五分天下有其一。有这样几个方面是比较有特色的：

　　一是渔业资源修复。山东从2005年开始实施渔业资源修复行动计划，这十年共向山东近海投放了人工培育的苗种350亿单位，投入产出比为1：15。这些年山东近岸的小马力渔船主要是靠增殖放流的渔业资源作为生产门路，回捕的对虾，90%以上都是人工放流的，梭子蟹、日本对虾还有海蜇，增殖效果比较明显。它们投下去以后，利用海洋的基础生产力，4月份左右投，9月份左右就长成了，渔民眼里的渔业资源修复，是“政府种庄稼，让老百姓来收割”，是一个很好的民生工程。

　　二是现代渔业园区。我省创建省级现代渔业园区三年了，已经有223处，这些园区都是规模化、生态化、组织化水平比较高的。最大的园区在东营，达到了30万亩，这在国内是独一无二的。

　　三是品牌渔业。前些年对品牌打造重视不够，这些年下了些功夫，胶东刺参、黄河口大闸蟹这都很有名气了。全省有十大渔业品牌，这十大品牌已经占到了水产养殖总量的45%。

　　四是休闲海钓业。我国近海渔业资源出现衰退，有许多喜欢钓鱼的人都在关注到哪里去能钓到鱼？我省提出一个创建休闲海钓示范基地的三年目标，2014年初见成效，2016年要大见成效。2014年我省休闲海钓业初见成效的目标已经实现，用的什么办法呢？叫“礁、鱼、船、岸、服”五配套，它的核心是“投放生态礁，再加上恋礁鱼”，什么是生态礁呢？海洋生物和人类一样也需要一个栖息的场所，我们发现在一些礁石或者沉船的周围，鱼类聚集成群。通过研究鱼类最喜欢栖息、繁育、生长的方式，提出了生态礁的新材料、新结构、新模式。我们搞了15个点，投放了这些新结构的鱼礁。同时，在这些生态礁区定向投放恋礁鱼苗种，山东有几种很好的恋礁鱼，一个是大泷六线鱼，这个鱼老百姓叫它黄鱼；另一种叫许氏平鲉，老百姓叫它黑鱼，这一黑一黄，肉质都非常好，是我们的土著鱼，不远游。年前我们对“生态礁加上恋礁鱼”模式搞了两次测试，结果超出预料。一天单组的钓鱼量超过了80公斤，这个数在钓鱼界是很可观的，这说明我们的休闲海钓基地建设“礁鱼船岸服”五配套、“生态礁加恋礁鱼”的模式是成功的，令人鼓舞，我们这样做下去，就会培育出一个很大的产业。

　　五是“放鱼养水”。有的鱼是吃饵料的，有的鱼是吃浮游动物和植物的，那么这些吃浮游动物和植物的鱼，比如鲢鱼和鳙鱼，它们长一斤就能转化50斤左右的浮游动物和植物，对氮、磷有明显的转化作用。我们在淄博的太河水库进行试验，放上滤食性鱼以后，水的透明度从2米增加到3米半。南水北调沿线有个东湖水库，去年有段时间气温有点高，水看着发黄、发绿，我们放上了花鲢和白鲢，水明显地变清了。滤食性的鱼有这么大作用，为什么不让它们对“生态山东”做贡献呢？我们通俗化的叫“放鱼养水”，这项工作山东从2005年就开始搞，近几年成规模地推进，主要往水源地和城市水系投放。我们的水源地如果没有这两条鱼，一旦遇到高温天气，水质就会变坏，蓝藻爆发就是这样发生的。每产出1公斤鲢鳙鱼将从水中移除约29g氮、1.5g磷、119g碳。这几年“放鱼养水”蔚然成风，老百姓把它当成了一个节日，临沂、济宁、淄博这些地方，每到放鱼节前夕，老百姓就打电话问渔业局怎么放鱼。临沂一个放鱼周三万多人参与，扶老携幼、场面感人。陆地山川植树造林，江海湖河放鱼养水。好水养好鱼，好鱼养好水。

　　六是远洋渔业。2014年远洋渔业效果很好，产量是37万吨，产值是33亿元，与上年相比，产量增长了215%，产值增长了113%。在经济下行压力很大的大环境中，有这么一个产业增幅如此之大，使我们感到鼓舞。

　　三、"海上粮仓"建设面临的主要制约因素有哪些？

　　“海上粮仓”建设面临一些制约因素，主要有四方面：

　　一是近海传统渔业资源衰退。受过度捕捞等因素影响，我省近海渔业资源衰退的状况没有得到根本好转。特别是生物多样性明显下降，种类组成趋于小型化、低龄化、低质化，带鱼、大小黄花鱼现在已形不成渔汛了。

　　二是渔业基础设施和公共服务体系比较薄弱。主要表现在渔港渔船老旧现象比较突出，渔业养殖设施普遍老化，水产品加工增值率普遍不高，水产品质量追溯、水生生物疫病防控体系尚不完善。整体的渔业机械化水平还偏低，我们的海带收割，大面积在海上还是靠人工，一棵一棵把它从海上割下来，这是下一步要攻克的一个技术难题。

　　三是渔业组织化程度不高。目前，全省渔民合作社共1561家，这里面有国家级合作社16家，省级示范社122家，入社成员近7.3万户，占全省渔民总户数的15.2%。大部分分散生产的渔民未能有效地组织起来，造成渔业生产规模化、标准化、信息化、品牌化水平提升乏力。

　　四是渔业抗风险能力有待提升。目前，我省渔业还没有纳入政策性保险范畴，商业性保险也刚刚起步，有些地方刚做试点，没有对整个水产业形成大面积覆盖。一旦遇到极端天气等自然灾害，受灾渔民恢复生产难度很大。

　　四、“海上粮仓”建设的含义和重要意义是什么？

　　李克强总理在最近召开的中央农村工作会议上提出，要“由单纯在耕地上想办法到面向整个国土资源做文章”，以改革创新为动力加快推进农业现代化。什么是“海上粮仓”呢？“海上粮仓”是基于整个国土资源的视野和大食物理念提出的一个解决粮食安全问题的新的路径。原来粮食安全保障和渔业发展是两个主题，山东省从这两个主题的内在联系出发，加以统筹考虑，实现有机统一。充分发挥山东海洋资源丰富的优势，建设可以稳定地提供优质高效海洋食品的生产基地，实现种“粮”于海、产“粮”于海、存“粮”于海，增强粮食安全的保障能力，从而维护国家的粮食安全。这里说的“粮”是大食物的“粮”。科学研究表明，海洋可以提供的食物总量要比陆地大得多。山东海域的面积比陆地还要略大一些。目前开发海洋生物资源，保障粮食安全已经成为全球共识，联合国粮农组织早已把水产品列入了粮食的范畴。2014年8月召开的APEC海洋部长会议发表《厦门宣言》，这个宣言特别强调所有的成员国在保障粮食安全方面要考虑从农作物到海产品的整个粮食系统，就是把海产品纳入了粮食系统。

　　水产品的粮食保障作用主要体现在哪些方面呢？主要有三个方面，可以说“代粮”、“节粮”和“促粮”。

　　首先说“代粮”。联合国粮农组织《世界渔业和水产养殖状况》报告指出，全球每年出产1.28亿吨鱼类和其它水产品，为43亿人提供了大约15%的动物蛋白，是全世界17%的人口以及低收入缺粮国家近1/4人口的主要蛋白质来源。据测算，总体来看，水产品蛋白质含量是谷物的2 倍。我国古代就有“海为田园，鱼为衣食”的说法。历史上，特别是在粮食严重短缺的灾荒之年，沿海地区的渔民们“水中求食”，以鱼充饥，度过灾荒。今后如果我们遇到大旱或者大涝等极端气候导致陆地粮食生产受到严重影响，海洋食品将是重要的替代食物。

　　二是“节粮”。渔业生产的饲料转化率比较高，总体来看，转化1公斤牛肉需要消耗谷物7公斤，转化1公斤猪肉需要消耗谷物4公斤，转化1公斤鸡肉需要消耗谷物3公斤，而转化1公斤鱼肉仅需要消耗谷物1.5公斤。在水产品中有相当一部分滤食性的鱼类，以及一些甲壳类，它们不需要消耗人工的饵料，仅仅依靠摄食浮游动、植物就可以转化形成优质蛋白。就是说我们同样要取得动物蛋白，那么来自于水产品，消耗粮食是比较低的。减少粮食消耗与增加粮食供给具有同等重要的意义。

　　三是“促粮”。发展渔业基本上不与粮食生产争地、争水，而且可以改碱、肥田、解毒。大家知道，在黄河口地区和沿黄区域有一种生产模式叫“上粮下渔”。这个“上粮下渔”就利用盐碱随着水漂移的特点，有效地改造盐碱地，收到渔粮两利的效果。经过一段时间，这些原来不能生产农产品的盐碱低洼地，就变成了良田。农田施用海藻肥近几年引起了农业界和渔业界的普遍重视，这个海藻肥就是利用海带等藻类，多数还是利用它们的下脚料来制造的。用它们来做肥料有什么特点呢？它可以有效改良土壤，不仅对农产品、蔬菜、水果提高产量一成到三成，品质有明显地提升，而且这个海藻肥，它可以吸纳土壤当中的重金属，可以缓解土壤的板结和酸化，而这些问题恰恰是我们耕地土壤面临的突出问题。也就是说，海上田园与陆上田园可以相辅相成、互相促进、相得益彰，而在改良陆地土壤质量的同时，又可以拉动一个巨大的海藻产业。

　　建设“海上粮仓”的生态效益也不可以低估。海洋可以吸收人类活动排出的二氧化碳，大体占总量的1/3。山东省这些年来通过发展贝类和藻类的养殖，有效地转移了二氧化碳。我们大体测算了一下，转移的量大体有20多万吨，相当于造林10万多公顷。可见“海上粮仓”是一个综合性的、生态性的、具有广泛社会意义的一件大好事。

　　五、建设“海上粮仓”的思路和目标是什么？

　　省政府办公厅出台的《实施意见》，明确了建设“海上粮仓”的总体思路：坚持生态优先、以养为主，增殖、捕捞、加工、休闲渔业协同推进，着力培育五大主导产业，实施五大重点工程，构建五大支撑体系，推进渔业向生态化、规模化、组织化、标准化、品牌化转型升级，不断增强渔业综合生产能力和市场竞争力，让人民群众吃上更多绿色、安全、放心的海洋食品。目标是：建设全国优质高端水产品生产供应区、渔业转型升级先行区、渔业科技创新先导区、渔业生态文明示范区。到2020年，力争全省水产品总量达到1000万吨，蛋白质当量相当于粮食400亿斤；全省人均水产品占有量达到100公斤，渔业增加值占全省农业增加值20%以上，渔民人均收入年均增长10%以上，同时还有一些具体的指标体系在《实施意见》当中都有所体现。

　　六、建设“海上粮仓”有哪些重大举措？

　　怎样建设“海上粮仓”？可以概括为“三个五”，即培育五大主导产业，推进五大重点工程，构建五大支撑体系。

　　五大主导产业。“海上粮仓”建设，从产业的角度，可以细分为五个产业，它们是养殖业、增殖业、捕捞业、加工业和休闲产业。这几个产业，我们都要把它做大做强。首先是水产养殖业，要从近海向深海推进，山东有如此辽阔的海域空间，而且这个空间可以立体利用，潜力是非常大的。养殖业要提升，要力争用五年的时间，培育两个有山东特色的过千亿的产业链，一个是海参，一个是海带。海参是山东的优势品种，是全国规模最大的。海带的产业链也非常长，我们要集中把这两个产业做好。什么是增殖业呢？简单地说就是通过人工培育的苗种等等一些基础措施，来培育一个新型的渔场。增殖业有很大的发展空间，尤其是其生态效应特别好，这一方面要加大措施。海洋捕捞业主要是调整，近海要发展一些对资源、对传统的野生鱼类资源破坏性比较轻的作业方式，发展对资源影响有正面作用的作业方式。大力发展远洋渔业。水产加工业主要是延长产业链，提高增加值。加工业我们考虑到2020年打造出一个2000亿元的支柱产业。休闲渔业是把海上的渔业与旅游业有机的结合，发展一个新的业态。

　　五大重点工程：现代渔业园区建设工程、海洋牧场建设工程、远洋渔业建设工程、水产品冷链物流建设工程、休闲垂钓基地建设工程。这五大工程是发展五大产业的载体和重点。建设现代渔业园区建设工程，我们准备在全省规划10处综合性、全产业链、立体生态循环型的现代渔业示范园区。每个园区都要实现规模经营，而且要实现全生态链养殖。什么是全生态链养殖？就是利用海洋生物之间共存、共生的关系，以传统土著品种为主，以几万亩、几十万亩集中连片，进行系统的设计，来培育这样一些人工的园区。比如说，贝、藻、参、螺园区，贝和藻互相是友好的，互相促进，贝和藻的排泄物和碎屑，又被海参和海螺利用，综合利用起来不需要人工饵料，完全是利用海洋的基础生产力、海洋的浮游动物和浮游植物，提供多层次、多营养层级的优质蛋白。

　　第二个是海洋牧场工程。主要是投放人工鱼礁和培植人工的藻场，来恢复渔业资源。这一方面规划建设了“9带40群”人工鱼礁场。

　　第三个是远洋渔业建设工程。要打造500艘左右现代化、专业化远洋船队，培育10家大型远洋渔业龙头企业，全省远洋渔业年产量达到40万吨。

　　第四个是水产品冷链物流建设工程。这一方面，要集中打造四大远洋渔业产品精深加工和冷链物流集群，一个是在胶东半岛的北部，一个是在胶东半岛的东部，一个是在青岛西海岸新区，一个是在鲁南经济带出海口，布局了四大远洋渔业产品精深加工和冷链物流集群。

　　第五个是休闲垂钓基地建设工程。把"海上粮仓"建设与海洋旅游相结合，建设“海上采摘”基地。“海上采摘”基地不仅仅是一个娱乐性的项目，它将成为“海上粮仓”建设未来的一个重要的生产方式。在世界的一些发达渔业国家，像美国，钓钩业早就超过了传统的拖网等作业方式，而这些钓钩业对资源的影响又是很轻的，所以这个可以做得很大。

　　五大支撑体系。第一个是资源环境的保护体系。从2015年开始，每五年要对山东的渔业资源进行一次普查，摸清家底。同时，注重对资源的动态观察和调节。要研究如何实现海陆统筹，实现陆地雨洪水资源化利用和我省的主要河口鱼虾产卵场对于淡水资源的需求之间的平衡，也就是山东入海径流生态极限值。初步研究成果表明，每年的5月，如果黄河入海口能够保持20亿立方的淡水注入量，那么河口海域渔业资源的繁殖、生长就会倍增，这将是“海上粮仓”建设的一个重要的基础工程，这一方面我们要做好保障。

　　第二个是现代经营体系。龙头企业、合作社，这些新型的经营主体，要加大培育的力度。在现代渔业园区里面，我们给龙头企业一个任务，就是要带动千家万户共同发展，只有带动千家万户一起实现标准化，才符合我们支持的方向。

　　第三个体系是科技支撑。这一方面要发挥山东科技的优势，搞好重大课题的研究、攻关和技术推广。

　　第四个是公共服务保障体系。这个涉及面比较广，从海洋的观测预报、防灾减灾、气象服务，到水生防疫检疫、质量检测等等都要搞好公共服务。

　　第五个是政策支持体系。省政府提出各级政府都要把"海上粮仓"建设纳入公共财政支持体系，不断加大财政投入。要统筹现有各类资金，支持"海上粮仓"建设。积极争取中央预算内补助资金，支持"海上粮仓"建设探索和创新。

　　省政府《实施意见》的最后一个部分强调要加强对"海上粮仓"建设的组织领导。各级政府和有关部门要把"海上粮仓"建设作为主动适应经济发展新常态、保持山东经济平稳健康发展和社会和谐稳定的重大战略来实施，要建立工作机制，研究、协调、解决“海上粮仓”建设的重大问题。

　　七、建设“海上粮仓”有哪些优惠政策？

　　省政府对“海上粮仓”建设出台了五项优惠政策。

　　第一项是加大财政投入。省政府要求各地将"海上粮仓"建设纳入公共财政支持体系，不断加大财政投入。统筹现有各类资金，支持"海上粮仓"建设。区域战略推进专项资金对"海上粮仓"建设给予支持。积极争取中央预算内补助资金，用于支持"海上粮仓"建设探索创新。

　　第二项是加大多元融资。要研究财政资金的使用机制，发挥财政资金的引导作用，建立多渠道、多元化的投融资方式，通过建立"海上粮仓"建设投资基金等方式，鼓励和引导各类投资主体参与“海上粮仓”建设。支持符合条件的渔业企业上市和发行债券。对于国家和省重点渔业项目，协调推动金融机构提供项目贷款、并购贷款、流动资金贷款等信用支持。鼓励各级政府控股或参股部分融资性担保公司。大力推进水域滩涂养殖使用权抵押贷款等渔业融资新模式。

　　第三项是加快推进渔业保险。积极探索将渔业养殖保险纳入政策性的保险范围，支持发展渔业互助保险，鼓励发展渔业商业保险，积极开展海参、海带等大宗优势品种养殖保险。

　　第四项是简化审批程序。对集中连片整体规划的人工鱼礁区实行整体海域使用论证和环境影响评价审核，区域内部单个人工鱼礁项目不再重复进行审核。

　　第五项是提供优惠扶持。将渔业纳入农业用水、用电、用地等方面的优惠政策范围，减免海洋牧场的海域使用金。加大对海洋渔业资源调查与监测项目、海岛渔业基础设施建设等财政支持力度，支持本地大宗养殖水产品的出口，在出口企业贴息贷款、融资、进出口检验等方面加大支持力度。

　　八、在建设“海上粮仓”的过程中，如何保障这些食品的安全？

　　建设“海上粮仓”要坚持质和量并重，把质量放在首位。抓好“海上粮食”的质量要两手抓，一手是“产出来”，一手是“管出来”。产出来，就是推行生态渔业模式，从山东的水产品产量结构就能看出来，海洋捕捞产品是安全的，来自于天然水域；我省的海水养殖和淡水养殖，80%以上碳汇渔业，不投饵，也放不了药，在海里面用药是用不上的，这一块也是放心的；包括我们“放鱼养水”的产品都是优质产品，这个也是放心的。我们监管的重点，就是一些分散经营的小规模养殖，通过建设现代渔业园区，通过龙头企业把一些分散经营的渔户集中起来建合作社这种形式，来推行标准化生产，以此来加强生产的源头质量保障。尤其是我省大力推行立体、综合、循环养殖模式，这对于保证山东水产品质量，作用是明显的。我们在政策上对生态模式很支持，从产出来这个角度保障来源清洁，发展“净水渔业”。再是“管出来”，对水产品质量违法事件发现一起，查处一起，严肃处理一起。2014年我省水产品质量抽检共完成部级1286个样品，省级3141个样品，部级的和省级的监督抽检的合格率为98.8%，比2013年提高了0.7个百分点，比2012年提高1.8个百分点，这说明我们水产品质量抽检的合格率是逐年提高的。我省水产品质量安全总体稳定。一旦发现问题，该罚的罚，该无害化处理的无害化处理。最近省海洋与渔业厅与省公安厅联合推进行政执法和刑事执法衔接，要采取更高压的措施，不能让山东的水产品质量出问题。